从1988年7月25日国家建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》算起，监理制度在我国工程建设中已经实施了26个年头。监理制度一路走来，在工程质量、进度、投资等方面发挥了重要作用，这一点是毋庸置疑的，也是任何组织和任何力量不可替代的。随着社会发展阶段和发展目标的变化，建设环境发生了改变，监理制度也在潜移默化中发生了改变，监理的现状背离了监理定位的初衷，背负的责任和工作量更被无限扩大，责、权、利变得不对等起来，结果是监理的发展走向了畸形，造成了今天“业主埋怨监理、政府埋怨监理、社会埋怨监理、监理不好干”的窘相，社会上诸如“稻草人监理”、“监工”、“帮工”等带有贬义色彩的词语成为监理人的代名词。

要想改变当前的尴尬处境，需要重新对监理制度进行顶层设计。令人欣喜的是，交通运输部在4月13日印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），其中第四部分专门对改革监理制度做了论述。笔者认为，在监理转型发展的关键当口，继续坚持监理制度不动摇，并且重新定位监理，明确责任和权利，这是非常及时，也是非常必要的。

令人欣喜的地方

　　监理制度必须坚持

一直以来，关于要与不要监理的说法甚至争论，常常在耳边回响，特别是去年3月闹得沸沸扬扬的“深圳取消强制监理制度”的试点，激起业内人士的强烈反对。交通运输部此次重申“监理制度必须坚持”，并明确在发展中不断完善这项制度，更好地发挥监理作用。这是符合国务院提出的“法无规定不可为（对政府）、法无禁止皆可为（对企业）、法有规定必须为”的思路。而且从《建筑法》来看，不论是1997年11月版，还是2011年4月版，对第三十条“国家推行建筑工程监理制度”一句，未做一字改动。

　　监理不再是独立第三方

《意见》明确提出监理不再是独立的第三方，这种提法是符合国际惯例的。国际咨询工程师联合会发布的最新版的《FIDIC合同条件》中第1条一般规定中，第1.1.2款第1.1.2.2雇主、1.1.2.4工程师、1.1.2.6雇主人员三个术语都明确界定“工程师是雇主的人员”，即监理不是独立的第三方。从国内监理发展历程来看，无论是1988年印发的《关于开展建设监理工作的通知》，1989年4月24日印发的《公路工程施工监理暂行办法》，还是1993年12月出版的首套公路工程监理培训教材，都说的非常明确，即监理是受业主的委托，代表的是业主的利益，通过监理委托合同确定责任和权利，双方是委托与被委托的关系。我国《建筑法》第三十二条也明确指出，监理是代表建设单位实施监督。可见，无论是实施监理制度之初，还是与监理有关的法律规定，监理的定位都非常明确，之所以会有今天的“走样”怪相，很大程度上还是由于政府建设主管部门对监理制度“摇摆”引起的。

　　监理提供的是咨询服务

　　《意见》明确了监理工作是一种咨询服务，属于项目管理的一部分。这说明了监理存在的价值就是提供专业化的咨询服务，而不是简单的现场旁站、施工单位的质量安全员之类的角色定位。

　　施工单位是质量安全第一责任人

《意见》明确了施工单位是工程质量、安全的第一责任人，这一点是非常重要的，正符合《FIDIC合同条件》关于“工程师的任何检查、批准，并不解除承包人的任何责任”的国际惯例。众所周知，监理工程师依据监理合同和业主的授权为业主提供服务，因而，监理责任是业主责任主体的组成部分，而不是独立的一方责任主体，所以不能作为独立主体承担主体责任。当发生工程质量安全事故时，业主在承担相应责任后，可进一步向监理追究违约责任。可以预料，今后监理人员不用再无端背负质量安全责任的罪名，卸下了沉重的心里负担，降低了监理工作的风险，也避免了人才的频繁流失，更利于吸引高素质的人才加入行业。

　　监理以质量、安全控制为主

《意见》改进了监理工作方式，以质量、安全控制为主，重点抓好程序控制、工序验收和抽检评定，减少旁站量、内业量、试验量，这将从根本上减少监理人员目前繁重的体力劳动，降低监理资料普遍存在的造假等不规范行为，有利于监理人员集中精力开展预见性监理、抓好事前控制、结果控制和项目后评价，真正使监理回归高端咨询服务属性。

有些遗憾的地方

“受托方”的提法过于模糊

虽然明确了监理不再是独立的第三方，但是并没有进一步点明监理是受业主的委托，而是用了“监理单位是对委托人负责的受托方”这一新提法。笔者以为，“受托方”这一提法非常模糊，似乎在回避监理是业主一方的嫌疑。“受托”一词是《合同法》上“委托合同”中的用词，与“委托”一词是相对应的，提法中前面是“委托人”，之一对应的应该是“受托人”或者“被委托人”一词。最重要的是，这里“委托人”和“受托方”，是“雇主的人员”吗？这一点令人费解。既然是回归，与国际市场接轨，为什么不使用《FIDIC合同条件》界定的“工程师是雇主的人员”的提法呢？即工程师是雇主的人员，代表雇主依据法律法规、设计文件和合同文件，对工程质量、进度、投资等进行控制。

对业主及公路主管部门的职责定位缺乏界定　　

没有明确界定业主和地方公路主管部门在监理方面的行为。实际中，业主和地方公路主管部门的行为对监理影响较大，如果干预过多或者干预不当，都会影响到监理改革内容的执行和落实，到头来，监理还是在低水平、低层次上徘徊。所以，对影响监理发展的一些关键点，有必要界定清晰。比如，建设监理项目招标，一个项目监理机构往往需要强制配备20～30名监理人员，有些项目甚至要求更多。这其中大部分人员往往执行着低级的、简单的旁站任务，充当着施工单位质量安全员的角色，这就绑住了监理的手脚，阻碍了监理的回归。再比如，一些地方公路主管部门，主动设置壁垒，外地监理企业进入当地，需要进行监理备案，而且手续繁琐，不备案的就不能参与投标。监理企业已经在交通运输部系统进行了备案，为何还要在地方被绑住手脚，进行重复备案。

当前，监理制度的顶层设计已经清晰，接下来，具体的改革配套措施也要紧紧跟上，如监理服务价格和监理人员工资待遇指导标准，总监、驻地等各级监理人员职责，交通监理职业道德准则以及《公路工程施工监理规范》的修订等。特别是监理规范的修订，要慎之又慎，因为规范是监理人员开展工作的依据，规范的科学性、准确性，将直接影响监理工作的成效。

来源：《中国交通建设监理》